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Ce commentaire corrigé de l'arrêt du Conseil d'État rendu le 31 mars 2014 et nommé « Commune d’Avignon », traite du droit administratif des biens. ll porte sur la nécessité d’une redevance domaniale en cas d’utilisation privative du domaine public affecté à l’usage du public et de l’absence de nécessité d’une redevance domaniale en cas d’utilisation collective du domaine public affecté à l’usage du public. La note obtenue est 18/20.
Sommaire :
II - L’absence de nécessité d’une redevance domaniale en cas d’utilisation collective du domaine public affecté à l’usage du public
N.B.: Cette copie est le fruit de la réflexion d’un étudiant en droit. La découvrir vous permettra de comprendre le raisonnement de ce dernier, qui lui a valu la note indiquée. Elle vous aidera à ce que vous ayez les outils pour formuler votre propre réflexion autour du sujet donné. Pour rappel, le plagiat est formellement interdit et n’est évidemment pas recommandé si vous voulez vous former au droit. En d’autres termes, réfléchissez vous-même ! Enfin, cette copie n’a pas eu 20/20, gardez un œil critique sur ce travail qui n’est donc pas parfait.
Disclaimer : attention ! N’oubliez pas que selon les facultés et les enseignants, l’approche méthodologique peut varier. La méthodologie utilisée dans cette copie n'est donc pas universelle. Respectez la méthodologie enseignée par vos chargés de travaux dirigés et par vos enseignants 😊.
[Accroche] L’article L. 2 125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) a donné lieu à une controverse doctrinale en disposant que « toute occupation ou utilisation du domaine public […] donne lieu au paiement d’une redevance ». Par un arrêt du 31 mars 2014 Commune d’Avignon, le Conseil d’État a tranché en faveur de la gratuité de l’utilisation collective du domaine public.
[Faits] Le conseil municipal de la commune d’Avignon a instauré, le 21 octobre 2010, une redevance domaniale à l’encontre des établissements bancaires installés en façades des bâtiments et accessibles directement depuis le domaine public, établissements qui exercent leur activité grâce à des guichets automatiques. Une telle redevance est également réclamée aux commerces exerçant leur activité au travers de vitrines ou de comptoirs ouvrant sur le domaine public.
[Procédure] Le tribunal administratif de Nîmes a été saisi d’une demande d’annulation pour excès de pouvoir de cette délibération. Le jugement rendu le 3 mars 2011 a été annulé par la cour d’appel de Marseille saisie d’un appel de la part de deux sociétés, M. A. D. et Madame C. B. La cour d’appel a de plus annulé la délibération du 21 octobre 2010 prise par le conseil municipal. La commune d’Avignon forme alors un pourvoi en cassation contre cet arrêt : la commune, représentée par le maire, demande au Conseil d’État l’annulation de l’arrêt du 26 juin 2012 rendu par la cour d’appel, ainsi que la mise à la charge des appelants les dépens.
[Moyens] Pour fonder sa décision d’annulation, la cour d’appel relève qu’une redevance ne peut être demandée qu’au titre d’une utilisation privative – et non collective – du domaine public. Or, en l’espèce, il ne s’agit que d’une utilisation collective, ce qui s’explique notamment par le fait que les établissements en question ne disposent d’aucune installation sur le domaine public : l’occupation du domaine public n’excède donc pas le droit d’usage appartenant à tous. Enfin, la juridiction de second degré relève que les établissements en question ne sont pas concernés par la délibération puisqu’ils n’exercent qu’une partie de leurs activités commerciales et économiques sur le domaine public, et non l’intégralité comme cela est prévu par la délibération.
[Problème de droit] Un établissement exerçant une partie de son activité économique et commerciale sur le domaine public est-il redevable d’une redevance d’utilisation du domaine public ?
[Solution] Le Conseil d’État rejette le pourvoi de la commune d’Avignon et donne raison à la cour d’appel. En effet, la juridiction de second degré n’a commis ni erreur de droit, ni erreur de qualification juridique. En définitive, le conseil municipal ne pouvait pas imposer une redevance domaniale aux établissements bancaires et commerces exerçant leur activité par le biais de distributeurs automatiques, comptoirs ou vitrines donnant directement sur le domaine public.
Par cet arrêt, le Conseil d’État considère que l’onérosité d’une utilisation du domaine public ne s’applique pas lorsque celle-ci est collective. Il convient alors de se demander dans quelle mesure une redevance domaniale peut-elle être imposée à des utilisateurs du domaine public ?
[Annonce de plan] Une redevance domaniale peut être réclamée à l’égard des occupants ou utilisateurs privatifs du domaine public (I), mais non à l’égard des personnes exerçant une utilisation collective (II).
I - La nécessité d’une redevance domaniale en cas d’utilisation privative du domaine public affecté à l’usage du public
[Chapô] Pour permettre à une personne – publique ou morale – d’utiliser de manière exclusive une dépendance domaniale, une redevance d’utilisation du domaine public est exigée (B), ce qui nécessite tout d’abord de donner une définition du domaine public (A).
A) Le domaine public, lieu privilégié des utilisations collectives et privatives
La définition du domaine public des personnes publiques a très longtemps été jurisprudentielle, avant d’être codifiée dans le Code général de la propriété des personnes publiques entré en vigueur le 1er juillet 2006. Le Conseil d’État applique donc ici le régime légal, qui reprend en très grande partie celui jurisprudentiel.
Il faut tout d’abord donner une définition du domaine public, définition posée à l’article L. 2 111-1 du CG3P qui dispose que « « sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique […] est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ».
En l’espèce, l’arrêt concerne une utilisation du domaine public affecté à l’usage du public. Il faut alors s’attarder sur ce dernier critère. Être affecté à l’usage direct du public, cela signifie que le bien propriété de la personne publique – puisque seule une personne publique peut disposer d’un domaine public – est ouvert à tous les administrés, et ce, sous la responsabilité de son gestionnaire. En vertu des jurisprudences Madame Bernard c/ Commune de Neuves-Maisons de 2015 et Commune de Balledent de 2017, la collectivité doit en outre avoir l’intention d’affecter un tel bien à l’usage direct du public.
De plus, dans certains cas, la jurisprudence a rajouté une condition, condition qui n’a pas été reprise par le législateur dans le CG3P : il s’agit de l’exigence d’un aménagement spécial. Il faut citer en ce sens les arrêts Gozzoli de 1975 et Berthier de 1961. Ce critère réducteur s’explique par la volonté de ne pas étendre par trop le régime de la domanialité qui, s’il est protecteur, n’en est pas moins très contraignant pour les collectivités publiques.
Le domaine public affecté à l’usage du public peut donner lieu à deux sortes d’utilisation régie par des principes généraux : il est possible de faire une utilisation collective du domaine public, utilisation qui n’a pas à être autorisée par l’Administration – sauf exceptions, par exemple en cas d’utilisation non conforme de la voirie –, ou une utilisation privative, qui dans ce cas, doit être autorisée par un titre.
Le CG3P précise en effet, à son article L. 2 122-1, que « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance d’une personne publique […] ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ».
On en déduit que celui qui fait un usage ne « dépassant [pas] le droit d’usage qui appartient à tous » n’a besoin d’aucune autorisation. À l’inverse, celui qui utilise le domaine public en excédant ce droit d’usage, doit obtenir un titre l’y autorisant. Dans tous les cas, l’utilisation doit être compatible ou, au moins, conforme à l’affectation du domaine, c’est-à-dire à son utilisation principale.
B) L’utilisation privative du domaine public constitutive d’une obligation de redevance à la charge de l’occupant
Une utilisation privative d’une dépendance publique suppose l’existence d’un titre l’y habilitant, ce que prévoit l’article L. 2 122-1 du CG3P. Cette obligation s’explique par le fait que l’occupant privatif réalise une occupation exclusive ou privilégiée du domaine public, à la différence des occupations collectives. Ces utilisations privatives doivent donc être conformes, ou au moins compatibles, avec l’utilisation principale du domaine : elles ne doivent pas contrevenir à la conservation du domaine public, en raison de l’importance qui lui est accordée. Le domaine public d’une personne publique est en effet consacré à l’intérêt général, soit par le bais d’une affectation à l’usage du public ; soit par le biais d’une affectation à un service public. Sa protection doit donc être assurée.
Le titre habilitant l’occupant à « occuper une dépendance d’une personne publique […] ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous » peut prendre deux formes : il s’agit soit d’un titre unilatéral – à savoir, un permis de stationnement ou une permission de voirie – soit d’un contrat portant occupation domaniale. Certains titres sont constitutifs de droits réels, ce qui concerne les baux emphytéotiques administratifs (BEA) et les autorisations d’occupation temporaires du domaine public constitutives de droits réels (AOTDR) ; les titres d’occupation traditionnels sont quant à eux constitutifs de droits personnels à l’égard de l’occupant.
Cette occupation privative n’est pas gratuite, sauf exceptions, ce que relève le Conseil d’État. En effet, l’article L. 2 125-1 du CG3P dispose que « toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique […] donne lieu au paiement d’une redevance ». Ce même article prévoit par la suite les différentes dérogations à ce principe, c’est-à-dire les cas dans lesquels « l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement », ce qui concerne notamment le cas où « l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ».
Puisque les occupations privatives sont sources de revenus pour la collectivité propriété, celles-ci sont désormais de plus en plus encouragées. Il faut noter que le montant de la redevance n’est pas discrétionnaire. En effet, l’article L. 2 125-3 du CG3P dispose que « la redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». La redevance d’occupation ou d’utilisation d’une dépendance domaniale constitue donc, selon la Haute juridiction, « la contrepartie du droit d’occupation ou d’utilisation privative ainsi accordée ».
En l’espèce, le Conseil d’État relève que les établissements bancaires bénéficiant de distributeurs automatiques installés de manière à être accessibles directement depuis le domaine public et les commerces pratiquant des ventes ou activités diverses au travers de vitrines ou de comptoirs donnant sur le domaine public n’effectuent pas une utilisation privative du domaine public affecté à l’usage direct du public, mais une utilisation collective. En conséquence, ceux-ci ne peuvent être assujettis au versement d’une redevance domaniale.
II - L’absence de nécessité d’une redevance domaniale en cas d’utilisation collective du domaine public affecté à l’usage du public
[Chapô] Le principe de gratuité est un principe cardinal en ce qui concerne l’utilisation collective du domaine public (A), ce qui n’empêche pas les exceptions (B).
A) L’utilisation collective du domaine public non constitutive d’une obligation de redevance à la charge de l’occupant
L’usage collectif du domaine public répond à un régime libéral. En effet, il n’existe aucune exigence d’obtention d’un titre lorsque l’utilisateur fait une utilisation collective d’une dépendance publique. Cela s’explique par le fait qu’il fait un usage anonyme et concurrent à celui qu’en font les autres usagers du domaine concerné.
L’article L. 2 125-1 du CG3P, en prévoyant que « toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique […] donne lieu au paiement d’une redevance », a fait l’objet d’une controverse doctrinale : certains auteurs y voyaient une obligation générale de paiement dès lors qu’un utilisateur faisait une utilisation du domaine public ; d’autres y voyaient une obligation de paiement à l’égard des utilisateurs privatifs seulement. Le Conseil d’État tranche cette question dans cet arrêt Commune d’Avignon, solution qui sera confirmée dans l’arrêt Société Les Brasseries de Kronenbourg rendu en 2018 concernant la prise de vue du Château de Chambord.
Le Conseil d’État met en avant deux points centraux.
D’une part, il n’y a usage privatif du domaine public que lorsque l’occupation ou l’utilisation est « soumise à la délivrance d’une autorisation ». Cela s’explique par le fait que l’utilisation faite par l’occupant excède « le droit d’usage appartenant à tous ». Ainsi, l’occupation ou l’utilisation privative est soumise à la condition d’obtenir une autorisation de la part de la personne publique propriétaire du domaine ou de son gestionnaire.
D’autre part, la redevance d’occupation ou d’utilisation, qui constitue la contrepartie d’un tel droit, n’est exigible qu’en cas d’utilisation privative. En définitive, « l’occupation ou l’utilisation du domaine public dans les limites ne dépassant pas le droit d’usage appartenant à tous, qui n’est soumise à la délivrance d’aucune autorisation, ne peut, par suite, être assujettie au paiement d’une redevance ».
Après avoir posé les principes, la Haute juridiction administrative relève que les établissements en cause ne font pas une utilisation du domaine public qui excèderait le droit d’usage appartenant à tous. En effet, la cour d’appel n’a commis aucune erreur de droit en estimant que la présence momentanée des clients des commerces et établissements bancaires n’empêche pas la circulation des autres usagers du domaine public. Ainsi, cela n’est pas incompatible avec l’affectation à l’usage de tous du domaine, condition essentielle pour qu’il y ait utilisation – collective ou privative.
En outre, ces établissements et commerces ne disposent d’aucune installation sur le domaine public. Ainsi, « la seule présence sur le domaine public, le temps d’une transaction bancaire ou commerciale » ne peut pas être constitutive d’une utilisation privative.
Enfin, le Conseil d’État relève que la délibération en cause ne concerne que les établissements qui exercent l’intégralité de leur activité commerciale ou économique au moyen d’un distributeur ou d’un comptoir donnant sur le domaine public, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. La cour d’appel n’a ainsi pas dénaturé la délibération, ni commis une erreur de droit.
Il faut noter qu’Avignon n’est pas la seule commune à avoir instauré une « taxe trottoir » : Angers et Annecy, pour ne donner que deux exemples, ont également décidé de réclamer une telle redevance domaniale. Enfin, il faut mentionner rapidement la consécration de ce principe dans l’arrêt Société Les Brasseries Kronenbourg. Dans cet arrêt, le Conseil d’État juge qu’une redevance domaniale ne peut pas être exigée en l’absence d’occupation privative du domaine public, même lorsque l’utilisation faite excède le droit d’usage appartenant à tous, pour les besoins de la réalisation matérielle de l’opération.
Ces deux arrêts de 2014 et 2018 mettent ainsi en application le principe de gratuité, principe qui est soumis à certaines exceptions.
B) Le principe de gratuité, principe non intangible
Il faut tout d’abord noter que l’occupant sans droit ni titre, c’est-à-dire celui qui « occupe ou utilise irrégulièrement le domaine public » selon le Conseil d’État, est redevable d’indemnités à l’égard de l’autorité gestionnaire du domaine public. En effet, la Haute juridiction administrative souligne que « la personne publique est fondée à demander [à l’occupant sans droit ni titre] le versement d’une indemnité calculée par référence à la redevance qu’il aurait versée s’il avait été titulaire d’un titre régulier à cet effet ».
Il ne s’agit pas ici d’un dispositif de sanction comme on peut le trouver dans certains domaines – par exemple une majoration de 100% de la redevance due pour un stationnement régulier sur le domaine public fluvial. A l’inverse, ce dispositif a pour unique but la réparation du préjudice subi par la personne publique. Le Conseil d’État a en effet rappelé, dans un arrêt du 11 février 2013, que « l’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l’occupant irrégulier et […] celui-ci doit réparer le dommage ainsi causé au gestionnaire du domaine par le versement d’une indemnité ».
Il s’agit d’une application du régime de la responsabilité. Ces indemnités sont au moins égales à la redevance que l’occupant aurait payé si une telle occupation avait été autorisée, principe posé par le Conseil d’État dans une décision Voies navigables de France rendue en 2015.
En outre, si le principe de gratuité complète avantageusement les principes d’utilisation du domaine et d’égalité – en ce qu’il empêche toute obligation de s’acquitter d’un droit et toute liberté censitaire –, il s’avère qu’il ne s’agit pas d’un principe intangible. En effet, ce principe n’a aucune valeur constitutionnelle depuis une décision Pont à péage rendue par le Conseil constitutionnel en 1979 : la Juridiction constitutionnelle a en effet refusé de voir dans la gratuité un principe fondamental reconnu par les lois de la République.
Ainsi, ce principe peut être écarté par le législateur lui-même. C’est par ailleurs ce qu’il a fait en permettant l’institution, par décret en Conseil d’État, d’un péage « pour l’usage d’une autoroute en vue d’assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien, à l’aménagement ou à l’extension de l’infrastructure ». Il en est de même s’agissant des ouvrages d’art, ce qui renvoie aux ponts, viaducs et tunnels routiers, lorsque leurs utilité, dimension, coût, ou encore, leur service rendu aux usagers, le nécessitent.
Le principe reste la gratuité, mais le législateur en permet les dérogations dans certaines circonstances.
Méline Ferrand
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