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Voici un exemple de dissertation en finances publiques. La dissertation aborde l'encadrement maitrisé du développement de la pluriannualité des finances publiques ainsi que ses limites. Cette copie a obtenu la note de 17/20.
Sommaire :
B) La constitutionnalisation effective comme outil de renforcement de la programmation pluriannuelle
N.B : cette copie est le fruit de la réflexion d’un étudiant en droit. La découvrir vous permettra de comprendre le raisonnement de ce dernier, qui lui a valu la note indiquée. Elle vous aidera à ce que vous ayez les outils pour formuler votre propre réflexion autour du sujet donné. Pour rappel, le plagiat est formellement interdit et n’est évidemment pas recommandé si vous voulez vous former au droit. En d’autres termes, réfléchissez vous-même ! Enfin, cette copie n’a pas eu 20/20, gardez un œil critique sur ce travail qui n’est donc pas parfait.
Disclaimer : attention ! N’oubliez pas que la méthodologie peut varier selon les facultés, mais aussi en fonction des enseignants. La méthodologie utilisée dans cette copie n'est donc pas universelle. Respectez la méthodologie enseignée par vos chargés de travaux dirigés et par vos enseignants 😊.
Nous avons laissé en orange les commentaires du correcteur.
Sujet : L’encadrement pluriannuel des finances publiques
[Accroche] D’après Pierre Mendès France, ancien homme d’État français, « un pays qui n’est pas capable d’équilibrer ses finances publiques est un pays qui s’abandonne. »
Par cette citation, toujours d’actualité, il convient donc de souligner l’importance de la maitrise de la dette et à cette fin, la nécessité impérative de réformer le pilotage des finances publiques en y instaurant un objectif de plus long terme avec une vision pluriannuelle des finances publiques. Cette notion d’équilibre budgétaire, mentionnée implicitement par M. Mendès France, désigne en quelque sorte l’objectif qui impose la nécessité d’équilibrer les comptes entre les recettes et les dépenses de manière à limiter au maximum, voire éviter, la présence d’un déficit dans le budget de l’État.
Mais cette notion d’équilibre est loin d’être étrangère à l’émergence d’un pilotage de plus en plus pluriannuel des finances publiques .
[Contextualisation] En effet, l’article 3 de la Constitution de 1958 dispose ainsi que les lois de programmation des finances publiques, qui sont l’expression de cette orientation pluriannuelle, « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. » Par ailleurs, ces lois de programmations sont plutôt récentes en France. Elles datent de la loi du 9 février 2009 et traduisent effectivement la volonté du développement progressif d’un encadrement pluriannuel des finances publiques. En ce sens qu’elles influencent considérablement la préparation du budget qui s’effectue désormais dans le cadre d’une programmation budgétaire pluriannuelle.
En outre, ces modifications très actuelles attestent de la volonté de moderniser les finances publiques. Objectif déjà entrepris par la Loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001(LOLF) qui avait souhaité réformer ou plutôt abroger l’ordonnance du 2 janvier 1959. Les rédacteur de LOLF ont ainsi voulu rendre au Parlement une partie de son pouvoir sur une thématique fondamentale de laquelle il avait été complètement exclu, c’est-à-dire le vote de la loi de finance. Cette loi organique, supérieure dans la hiérarchie des normes aux lois ordinaires, par sa dimension constitutionnelle, s’inscrit de plus dans un objectif de modernisation de la gestion publique en cherchant à penser le budget en termes de performance, de résultats et non plus selon une logique de moyen comme le prévoyait l’ordonnance de 1959. Cette loi est entrée en application le 1er janvier 2006.
Avec la LOLF, le budget n’est plus présenté par la nature des dépense mais désormais par politiques publiques appelées des missions pour favoriser la clarté de la répartition des dépenses.
Le budget de l’État est alors présenté en trois niveaux : missions, programmes, actions. De plus, l’article 1er de la LOLF prévoit et définit les différents types de lois de finances « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent. » Il en existe de trois types, voire quatre types ; la loi de finance de l’année et les lois de finances rectificatives, la loi de règlement et d’approbation des comptes de l’État et enfin les lois spéciales prévues à l’article 45 de la LOLF.
Il convient de faire un bref rappel des grandes étapes de préparation des lois de finances annuelles dans le cadre de la LOLF. Tout d’abord, il est opportun de souligner que le budget de l’État s’élabore sur une année entière. Ce budget et ainsi adopté pour un an à l’issu d’un long processus démocratique, au plus tard le 31 décembre de chaque année. Le rôle du Gouvernement et du Parlement est ainsi strictement délimité ; le Gouvernement est chargé d’élaborer et d’exécuter les lois de finances, tandis que le Parlement a pour mission de les discuter et d’en contrôler l’exécution.
L’élaboration du budget de l’État nécessite l’intervention de nombreux acteurs durant ses deux étapes donc ; la phase administrative (préparation, arbitrage, édition) et la phase parlementaire (étapes préliminaires, débat et vote et enfin promulgation par le Président de la République). Et désormais comme déjà énoncé, ces lois de finances s’organisent progressivement selon une vision à moyen terme en développant l’encadrement pluriannuel des finances publiques, ce qui a profondément modifié la phase de préparation budgétaire.
[Problématique] Par conséquent, comment se manifeste cet encadrement pluriannuel des finances publiques ?
[Annonce de plan] En premier lieu, cet encadrement pluriannuel des finances publique apparait comme étant une évolution nécessaire et maitrisée (I), tandis qu’en second lieu, si l’on s’y attarde, cet encadrement comporte certaines limites et semble encore trop incomplet (II).
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I/ Un encadrement bienvenu et maitrisé du développement de la pluriannualité des finances publiques
[Chapô] En effet, au premier abord, cet encadrement pluriannuel des finances publiques bien que tardif se manifeste par la création d’outils concrets (A), et par la constitutionnalisation du principe de programmation pluriannuelle qui va ainsi venir appuyer solidement cette évolution vers une pluriannualité des finances publiques (B).
A) La mise en place récente, d’instruments efficaces de mises en œuvre de la
pluriannualité
Ainsi, dans une logique de modernisation des finances publiques initiée par la LOLF, l’objectif est désormais de concilier l’impératif démocratique du vote annuel du budget par le Parlement avec une perspective de moyen terme. En ce sens, plusieurs instruments ont été mis en place pour permettre d’envisager le pilotage pluriannuel des finances publiques.
Par exemple, en termes de stratégie budgétaire, les articles 48, 50 et 52 de la LOLF orientent les choix budgétaires et fiscaux vers une perspectives pluriannuelle. Elle a d’ailleurs élargie la possibilité de pluriannualité par rapport à ce qui existait dans l’ordonnance de 1959. Notamment en matière de crédits. En effet, sous l’ancienne ordonnance, il ne pouvait être voté des crédits de manière pluriannuelle que portant sur l’investissement et non sur le fonctionnement.
Désormais, tous les crédits en principe peuvent être ouverts de façon pluriannuelle, c’est-à-dire est permis l’ouverture de crédits pour des dépenses qui s’étalent sur plusieurs années. La LOLF a aussi remplacée les autorisations de programme (AP) par les autorisations d’engagement (AE) qui ne s’appliquent ainsi plus aux seules opérations en capital mais plus globalement à l’ensemble des dépenses de l’État. Cette autorisation d’engagement est prévue pour être potentiellement pluriannuelle dans la mesure où elle prévoit un nombre précis de crédits de paiement chaque année, c’est-à-dire elle prévoit la limite supérieure des dépenses qui vont être ordonnancées ou payées durant une année pour réaliser les engagements pris dans les autorisations d’engagement. Ces crédits de paiement s’inscrivent quant à eux logiquement dans le principe d’annualité, prévu dès l’article 1er de la LOLF dans la mesure où ce dernier prévoit que le budget a une durée limité de 1 an et s’étend sur l’année civile.
Pour aborder la question des véritables instruments mis à la dispositions de la concrétisation de cette pluriannualité, il convient d’en relever quatre principaux.
En effet, l’outil fondamental qui est venu consacrer véritablement le cadre pluriannuel des finances publiques, est la loi du 9 février 2009 de programmation pluriannuelle des finances publiques. Il s’agit de la première loi de programmation qui concernait la période 2009-2012. Cette loi de programmation permet ainsi de sécuriser la trajectoire des finances publique sur la période prévue, en permettant d’assurer la maitrise de la dépense de l’État sur les trois années à venir. C’est ainsi, que tous les deux ans, selon les années paires, qu’une loi de programmation des finances publiques (LPFP) est votée par le Parlement pour déterminer la trajectoire des finances publiques pour les années à venir. Depuis 2009, cinq LPFP ont été votés, la dernière en date, votée en 2018, est toujours d’actualité puisqu’elle vaut pour la période 2018-2022.
Par ailleurs, cette Loi de programmation des finances publiques intègre toujours le budget triennal de l’État qui détermine des plafonds de dépenses, de crédits par missions, des « trois premières années de la période, ceux-ci sont non révisables les deux premières années mais révisables l’années suivante. » Il s’agit donc d’une programmation ferme des dépenses voulu par le gouvernement. La dernière année qui constitue le budget triennal de l’État, est aussi le point de départ du nouveaux budget triennal.
Ainsi, tous les ans, d’après l’article 48 de la LOLF, le Gouvernement remet un rapport sur les perspectives pluriannuelles des finances publiques, en juin au Parlement. Cette transmission de rapport donne ainsi lieu au débat d’orientation des finances publique (DOFP) durant lequel le budget pluriannuel est finalement présenté et ainsi intégré à la LPFF examinée en octobre.
Enfin, dans une dimension européenne cette fois, a lieu chaque année l’élaboration du programme de stabilité par la France, qui est un programme de moyen terme prévu à l’article 50 de la LOLF. Elle le transmet ensuite à la Commission européenne au mois d’avril, et va précéder et déterminer le débat parlementaire.
[Transition] Mais outre ces outils, bien que majeurs certes, la dimension pluriannuelle des finances publiques est aussi encadrée dans le sens où elle a désormais une valeur constitutionnelle (B).
B) La constitutionnalisation effective comme outil de renforcement de la
programmation pluriannuelle
Tandis que le principe d’annualité était consacré comme l’un des principes essentiels du droit des finances publiques dès l’ordonnance du 2 janvier 1959, la notion de pluriannualité quant à elle y a été très peu mentionnée et était strictement encadrée. En ce sens, il s’agit de le constater à la lecture du sixième alinéa de l’article 1er de l’ancienne ordonnance « les plans approuvés par le Parlement, définissant des objectifs à long terme, ne peuvent donner lieu à des engagements de l'État que dans les limites déterminées par des autorisations de programme votées dans les conditions prévues par la présente ordonnance. Les autorisations de programme peuvent être groupées dans des lois dites " lois de programme ". ».
Outre cet article mentionnant les lois de programmes, plusieurs autres articles définissant quelque peu le cadre strict de cette pluriannualité, comme à l’article 2, l’article 11 ou encore les articles 31 et 32. Ainsi, il en ressort qu’à cette époque, le système d’autorisation de programme groupé dans les lois de programme se justifiait principalement par la nécessité de débuter des investissements en conservant la garantie de pouvoir disposer de ressources nécessaires pour le financement complet de cet investissement. C’est alors que le cadre basé sur l’annualité consacrée par cette ancienne ordonnance semblait déjà lacunaire et mal adaptée au financement des grands projets d’investissements de l’État.
Ainsi, après le bouleversement des finances publiques par la LOLF en 2001 et plus concrètement en 2006 a son application, vint la 1re loi de programmation des finances publique votée en 2009. Mais avant que puisse être adoptée cette dernière, la Constitution française était venue consacrer la catégorie des lois de programmation des finances publiques. En outre, cette consécration s’est opérée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Désormais, c’est à l’article 34 de la Constitution que sont présentées les LPFP « Des lois de programmation déterminent les objectif de l’action de l’État. ». Ce type de loi définit « les orientations pluriannuelles des finances publiques » à moyen terme.
Par conséquent, bien que la règle de l’annualité soit toujours en vigueur, l’action publique a besoin pour être plus efficace de prévoir à plus long terme. Ce cloisonnement annuel tel qu’il était admis ne permettait pas la perception claire des priorités budgétaires du Gouvernement et altérait cette logique de performance qui est désormais au cœur des finances publiques actuelles. Ainsi, le fait de consacrer ce principe dans la Constitution de 1958 lui confère une dimension bien plus importante qu’auparavant. Les lois des programmations des finances publiques sont indirectement et implicitement supérieures aux lois de finances bien que le Conseil constitutionnel ne se soit jamais prononcé sur une quelconque hiérarchie entre les deux.
Cependant, cela ne lui empêche pas d’exercer un contrôle de la bonne application de ces LPFP comme indiqué dans sa décision du 9 août 2012 ou il est dit qu’il limiterai son contrôle à l’examen de la sincérité. Cependant, ce principe de sincérité restant une notion flou, le conseil a apporté une précision en disant « le principe de sincérité devait s'apprécier pour les lois de finances en prenant en compte, comme pour les LPFP, les avis du Haut Conseil. » Or, l'article 13 de la loi organique indique bien que le Haut Conseil est chargé d'apprécier « la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme retenu et des engagements européens de la France », d’après l’article issu de revue de droit public-n°4 par Matthieu Houser.
[Transition] Au-delà d’être prévu par la Constitution et de l’instauration d’outils concrets, cet encadrement demeure néanmoins incomplet et imparfait pour le moment (II).
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II/ Un encadrement toutefois limité et toujours insuffisant de la pluriannualité
[Chapô] Il faut admettre tout de même que cet encadrement connait quelques failles, notamment au regard de l’avancement de la pluriannualité des finances publiques à l’échelle européenne comparé à celui que connait la France (A). De la même manière, cet encadrement reste trop faible et incomplet en considération de la faible implication du Parlement dans la mise en œuvre de cette pluriannualité (B).
A) La progression impulsée par l’Union européenne insuffisante en France
Avec la LOLF, la France a franchi un cap déterminant en promouvant la performance et la transparence dans sa gestion publique. Mais pour autant, cette dernière reste encore largement prisonnière du principe d’annualité. L’Union européenne quant à elle a développé des outils opérationnels de mise en œuvre de la pluriannualité depuis l’adoption du Traité budgétaire européen du 2 mars 2012. À cet égard, ce traité est un mécanisme au travers duquel se sont accordés 25 des 27 États membres de l’Union européenne sur la convergence de leur union économique et monétaire, en outre, la zone euro. Ainsi, l’outil essentiel au centre de cette progression européenne est ce Traité sur la stabilité, coordination et gouvernance de l’union européenne (TSCG) dont le Conseil constitutionnel a par la suite autorisé la ratification le 9 août 2012. En effet, ce dernier a pour objectif de limiter les États membres de l’UE le recours à l’emprunt.
En parallèle, et même avant, l’Union européenne met en place un pilotage des finances publiques pluriannuel qui va ainsi influencer celui de la France. Dès 1997, le pacte de stabilité et de croissance, adopté lors du conseil européen d’Amsterdam, va admettre la définition d’objectif à moyen terme. Il contient un volet préventif et un volet correctif. Mais face à la crise de 2008, les États ont failli à respecter les règles strictes fixées par ce pacte, en dépassant la limite des 3 % de déficit autorisé. S’impose alors la nécessité de consolider ce pacte. C’est alors qu’en 2011, le « Six pack » renforcé par le « two-pack » par la prise de nouvelles mesures en 2013, va inciter les États membres à appliquer le pacte budgétaire en organisant la surveillance et la correction des déficits excessifs C’est ainsi lui qui impose l’intégration d’un budget triennal au minimum dans les directives de pilotages des finances publiques des États membres.
En fin de compte, l’Union européenne par ces différentes démarches pour orienter l’action des finances publiques vers une logique de pilotage pluriannuelle, a permis d’impulser cet encadrement pluriannuel à l’échelle nationale des États membres et donc de la France. Mais les efforts d’encadrement pluriannuels de la France se sont révélés insuffisants. Parce qu’en pratique, la mise en œuvre d’une plus grande part de pluriannualité n’a pas permis de parfaire la situation des finances publiques en France. Il est opportun de le constater au travers de l’augmentation significative de la dette publique en pourcentage du PIB en France, dont la courbe ne cesse d’augmenter depuis 1995 ou elle était à 56,1 % du PIB (en comparatif elle est de 98,1 % du PIB en 2019) et excède les courbes des autres pays d’Europe (par exemple le Royaume-Uni 85,4 % du PIB ou encore l’Allemagne à 59,8 % du PIB). Cela traduit donc une insuffisance de la mise en place de cet encadrement pluriannuel qui n’est ainsi au regard de son inefficacité, pas assez développé en conséquence.
[Transition] Cependant, il ne s’agit pas de la seule limite que rencontre cet encadrement pluriannuel en France (B).
B) La participation lacunaire du Parlement à cette stratégie financière
De prime abord, il est certain que la loi de programmation par laquelle s’exprime l’encadrement pluriannuel des finances publiques est censée revaloriser le rôle du Parlement en matière budgétaire. En ce sens, « elle offre au Parlement la possibilité de déterminer une politique financière globale à moyen terme pour la nation », d’après l’article de doctrine du 16 novembre 2009 « La loi du 9 février 2009 de programmation pluriannuelle des finances publiques : entre volonté et faiblesses juridiques ». Cet article met en lumière le fait qu’avant la mise en place de la LOLF, venue abroger l’ordonnance de 1959, le rôle du Parlement en matière budgétaire était plutôt faible, ce dernier étant privé de son pouvoir d’action.
Et en conséquence, la mise en place de la LOLF a permis de considérablement revaloriser le rôle du Parlement. La LOLF a ainsi dynamisé la pratique du contrôle parlementaire au sein des commissions des finances par exemple. Ce fait est d’autant plus marquant au regard du contexte de la mise en place de la Ve République, qui avait souhaité revaloriser le pouvoir exécutif, en imposant un régime plus présidentialiste, au dépit du Parlement. Cette république s’est construite en rupture avec les IIIe et IVe République dans lequel l’hégémonie parlementaire avait entrainé le blocage des institutions et une instabilité politique très forte.
Ainsi au fil des années, la nécessité sous la Ve République de réaffirmer le pouvoir du Parlement et d’équilibrer les deux types de pouvoirs entre exécutif et législatif s’imposa. Et c’est ainsi que des révisions constitutionnelles conséquentes furent imposées, comme celle de 2008. Dans une autre mesure, la LOLF et en particulier l’intégration des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques agirent dans ce même sens pour donner au Parlement la fonction qui est la sienne et qui est de discuter, voter les LF et LPF et de contrôler l’exécutif dans l’application de ces dites lois.
Néanmoins, cette participation selon Nicolas Guillet dans son article serait dans la pratique qu’une « revalorisation en trompe-l’œil » et ne serait pas véritablement une revalorisation effective. Par ailleurs, le programme de stabilité adopté chaque année en avril peut être considéré comme atténuant l’importance du Débat d’orientation des finances publiques (DOFP) prévu à l’article 48 de la LOLF et qui est pourtant l’une des actions principales des parlementaires des avis de cette Loi de finance. Ainsi, cela pourrait en outre priver le Parlement de son pouvoir d’information (dans le DOFP) et par conséquent sur le contrôle du pilotage des finances publiques. Par exemple, c’était le cas en 2015, ou faute de délai suffisant le programme de stabilité n’a pas pu donner lieu au DOFP du Parlement. Ainsi pour remédier à cela, il conviendrait peut-être d’envisager de modifier le calendrier budgétaire.
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