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L'arrêt du 22 février 2007 du Conseil d'État « APREI » porte sur la notion de service public avec les critères traditionnels d'identification et les critères complémentaires en l'absence de prérogatives de puissance publique.
Voici un exemple de copie de cet arrêt qui a obtenu la note de 16/20.
Sommaire :
N.B.: Cette copie est le fruit de la réflexion d’un étudiant en droit. La découvrir vous permettra de comprendre le raisonnement de ce dernier, qui lui a valu la note indiquée. Elle vous aidera à ce que vous ayez les outils pour formuler votre propre réflexion autour du sujet donné. Pour rappel, le plagiat est formellement interdit et n’est évidemment pas recommandé si vous voulez vous former au droit. En d’autres termes, réfléchissez vous-même ! Enfin, cette copie n’a pas eu 20/20, gardez un œil critique sur ce travail qui n’est donc pas parfait.
Disclaimer : attention ! N’oubliez pas que selon les facultés et les enseignants, l’approche méthodologique peut varier. La méthodologie utilisée dans cette copie n'est donc pas universelle. Respectez la méthodologie enseignée par vos chargés de travaux dirigés et par vos enseignants 😊
Nous avons laissé en orange les commentaires du correcteur.
Commentaire général de l'enseignant : « Devoir compris, satisfaisant dans sa structure et concernant les développements. Essayez de nuancer sur le caractère controversé de cette jurisprudence car elle a malgré tout permis en clarification évidente. »
🍊 Précision de la Team Pamplemousse : L’arrêt APREI (CE, Sect., 22 février 2007, 264541) est un arrêt fondamental du droit administratif. Cette décision du Conseil d'Etat a complété la méthode dégagée dans l’arrêt Narcy (28/6/1963) pour caractériser les personnes privées gérant un service public.
Comme le rappelle Prosper Weil « s’il est facile de reconnaître un service public, rien n’est plus malaisé que de définir un service public au sens matériel du terme. À lui seul, le but d’intérêt général est trop flou et trop incertain, car en fin de compte, presque toutes les activités humaines concourent à un titre ou à un autre à l’intérêt général. La notion d’intérêt général est certes nécessaire, mais ne constitue pas un critère suffisant. » (Le Droit administratif, PUF, Paris, 1968).
En effet, si dès 1873 le fameux arrêt Blanco du Tribunal des conflits, a consacré la compétence du juge administratif en matière de responsabilité de l’État, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, les contours de la notion de « service public » n’en avaient pas pour autant été tracés [Ndlr : Voir la fiche d'arrêt de l'arrêt Blanco].
Ensuite, la jurisprudence est intervenue à plusieurs reprises afin de préciser quels critères permettent de qualifier une activité comme une activité de service public (par exemple, les arrêts Terrier et Thérond, en date du 06/02/1903 et du 05/03/1910, mais également l'arrêt Caisse primaire « aide et protection » en date du 13/05/1938, et les arrêts Montpeurt et Bouguen, du 31/07/1942 et du 02/04/1943 ont largement contribué à la définition du service public). Un service public désigne une mission d’intérêt général, exercée via des prérogatives de puissance publique et sous contrôle de l’administration. Elle a également apporté des précisions quant à la qualification de service public, à propos du service géré par une personne morale de droit privée.
La décision du 22 février 2007, rendue par la section du contentieux du Conseil d’État, relatif à la gestion d’un service public par une personne privée, reprécise, après la précédente décision Narcy, quels sont les critères permettant de qualifier de service public, une activité gérée par une personne privée.
En effet, l’Association du Personnel Relevant des Établissements pour Inadaptés (APREI) a demandé la communication de certains documents administratifs à l’Association Familiale Départementale d’Aide Aux Infirmes Mentaux de l’Aude (AFDAIM). Or, l’AFDAIM a refusé de transmettre les documents à l’APREI.
Face à ce refus, l’APREI décide de saisir le tribunal administratif de Montpellier afin d’obtenir la communication de ces documents. Par sa décision en date du 27 novembre 1999, le juge de première instance du Tribunal administratif de Montpellier annule le refus de communication opposé par l’AFDAIM et l’enjoint de communiquer les documents demandés.
L’AFDAIM interjette alors appel et par un arrêt en date du 19 décembre 2003, la Cour d’appel administrative de Marseille fait droit à ses demandes en annulant le jugement rendu en première instance et en rejetant sa demande, comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Le litige se retrouve devant les juges du Palais Royal par l’APREI. L’association demande, d’une part, l’annulation de l’arrêt du 19 décembre 2003 de la cour administrative d’appel de Marseille, d’autre part, d’annuler le refus de communiquer les documents opposés par l’AFDAIM. L’association se prévaut des dispositions de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 portant plusieurs mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public ainsi que diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, qui disposant que « les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande, qu’ils émanent des administrations de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d’un service public ». L’AFDAIM étant selon l’APREI un organisme de droit privé qui est chargé de la gestion du service public, elle est ainsi tenue à l’obligation de communication des documents sollicités prévue par les dispositions de la loi précitée. L’AFDAIM fait quant à elle valoir qu’elle n’est pas en charge de la gestion d’un service public et ne serait donc pas tenue par l’obligation de communication prévue.
Quelles sont les conditions devant être réunies afin qu’un organisme privé puisse être qualifié de service public ? Le fait que l’Association Familiale Départementale d’Aide Aux Infirmes Mentaux de l’Aude ait à sa charge un centre d’aide par le travail est-il susceptible de remplir ses conditions ? Enfin, ladite association est-elle un organisme privé chargé d’une mission de service public ?
Par une décision auréolée des honneurs d’une publication au recueil Lebon, le Conseil d’État répond par la négative. Dans son arrêt en date du 22 février 2007, les juges du Conseil d’État estiment que l’AFDAIM n’assurait pas une mission de service public au motif « que si l’insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées constituait une mission d’intérêt général, il résulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires de centres d’aide par le travail revête le caractère d’une mission de service public. »
En outre, en se fondant sur les constatations de la cour d’appel administrative, la Conseil d’État confirme qu’il n’a pas lieu d’ordonner la communication des documents susmentionnés. C’est pourquoi la juridiction rejette le pourvoi formé par l’APREI.
La décision commentée propose une précision et une appréciation concrète de la méthode du faisceau d’indices et présente des critères d’appréciation plus contemporains. Dans cette décision, le Conseil d’État confirme la décision rendue par la cour d’appel en réaffirmant, tout d’abord, de façon cohérente la persistance de la démarche d’identification traditionnelle du service public (I). Ensuite, le Conseil d’État vient de manière inédite affirmer des critères d’identification complémentaires du service public en l’absence de prérogatives de puissance publique (II).
I - La persistance incontestable de la démarche d’identification traditionnelle au service public
Si dans deux précédentes décisions, « Narcy » (CE, 28 juin 1963) et « Ville de Melun » (CE, 20 juillet 1990), les juges avaient précisé les principales conditions d’identification d’un service public géré par une personne privée, il n’en demeure pas moins exact que certaines incertitudes persistaient, notamment en doctrine. Dans la présente décision, il est d’abord fait un rappel de la prévalence de la qualification législative du service public (A) puis il est procédé à une réaffirmation des critères ordinaires d’identification au service public (B).
A) L’inaltérable rappel de la primauté de la qualification législative du service public
En l’espèce, les juges du Conseil d’État rappellent tout d’abord qu’en présence d’une qualification législative, c’est cette qualification qui prime pour identifier la présence d'un service public. En effet, la décision énonce dans son dernier considérant que « si l’insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées constitue une mission d’intérêt général, il résulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires de centre d’Aides par le Travail revête le caractère d’une mission de service public. » Ce considérant vient ainsi rappeler la primauté de la qualification législative permettant l’identification du service public. Effectivement, si les centres d’aide par le travail remplissent, sans le nommer, les qualifications traditionnelles d’une mission de service public et pourraient par conséquent être considérés comme tels, le législateur n’a toutefois pas entendu leur accorder cette qualité. Cette décision met en avant le fait que dès lors qu’il existe une qualification législative celle-ci prévaut en cas de litige. Autrement dit, la qualification législative prévaut face aux critères dégagés par la jurisprudence.
Il convient d’admettre que dans certaines conditions, le législateur a eu l’occasion de préciser que certaines activités relevaient du service public comme en témoigne la loi du 30 décembre 1982 relative à la définition du service public des transports. Le juge administratif a, par ailleurs, appliqué certaines règles juridiques à des services publics comme en témoignent notamment la loi du 17 juillet 1978 relative à l’accès des documents administratifs dont l’Association du Personnel Relevant des Établissements pour Inadaptés demandait la communication et dons son application dans le cas d’espèce. Les termes annoncés dans la loi ont donc dû être analysés, cependant ces derniers demeurant parfois imprécis ou trop général, les juges administratifs ont dû déterminer l’intention du législateur. Pour ce fait, et aux regards des éléments susmentionnés, ils ont dû analyser les projets préparatoires de ladite loi. Aux termes de cette analyse est ressortie que les centres d’aide par le travail étaient exclus de toutes les dispositions.
Ainsi, et malgré l’exclusion législative de la mission attribuée au centre d’aide par le travail comme étant une mission de service public, le juge administratif a également réaffirmé les critères jurisprudentiels d’identification d’une mission de service public exercée par une personne privée.
B) La réaffirmation manifeste des critères ordinaires d’identification du service public
La jurisprudence avait déjà affirmé, plus tôt, dans sa décision du 13 mai 1938, qu’une personne morale de droit privé, pouvait être en charge d’une mission de service, même en l’absence d’un contrat. Ensuite, elle a dégagé des critères d’identification d’une mission de service public gérée par une personne de droit privée, rappelés après que la qualification législative soit exclue ; « considérant qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. »
Il s’agit ici de la réaffirmation des critères dégagés dans la décision « Narcy » en date du 26 juin 1963 et aux termes de laquelle les trois critères permettant de qualifier de service public, la mission gérée par une personne privée a été consacrés. Ces critères sont au nombre de trois. Tout d’abord, le critère finaliste : l’activité doit poursuivre un but d’intérêt général. Ensuite, un critère organique : la personne privée doit être soumise au contrôle des pouvoirs publics. Enfin, il faut un critère matériel : la personne privée dispose, pour gérer l’activité, de prérogatives de puissance publique.
Une fois ces critères posés par la jurisprudence, ils ont été appliqués à de multiples reprises par les juges afin d’identifier les personnes privées, chargées d’une mission de service public. Cependant, ces critères ont parfois été confrontés à diverses difficultés quant à leur mise en application. En effet, si à l’origine les critères étaient considérés comme cumulatifs et donc indissociables, ils ont parfois été considérés comme alternatifs comme le retranscrit l’arrêt dit « Ville de Melun » en date de 1990 qui considérait « qu’une association municipale de loisirs bien que dénuée de prérogatives de puissances publiques gérait tout de même une mission de service public. » Dans cette décision avait été consacrée la méthode d’identification du service public dite du faisceau d’indice, lorsque le critère de la détention de prérogatives de puissances publiques n’était pas rempli, élargissant, dans un premier temps, les possibilités de qualifications du service public.
C’est dans cette atmosphère ambiguë que la décision « APREI » a consacré des critères complémentaires d’identification du service public en l’absence de prérogatives de puissances publiques, en précisant quels étaient les indices constituant le faisceau.
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II - L’affirmation inédite de critères d’identification complémentaires en l’absence de prérogative de puissance publique
L’absence de prérogatives de puissance publique a offert la possibilité aux juges de rechercher la volonté de l’administration de déléguer une mission de service public à une personne privée à travers un faisceau d’indices (A). Toutefois, dans la pratique, cette disposition est parfois mise à mal, ce qui rend son application discutable (B).
A) La consécration du recours à une méthode de « faisceau d’indices »
Il convient de rappeler que s’il existe des prérogatives de puissances publiques, il faut rechercher si l’activité poursuit une mission d’intérêt général et que l’administration contrôle l’activité de la personne privée. Ce sont les critères traditionnels issus de la décision Narcy. Cependant, aux termes de la décision commentée « même en l'absence de [prérogatives de puissance publique], une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui conférer une telle mission. » La décision commentée précise donc qu’une activité peut être considérée comme une mission de service public, même en l’absence de prérogatives de puissance publique, mais que dans une situation dans laquelle le critère de la détention de prérogatives de puissance publique n’est pas rempli, le critère de l’intérêt général est immuable. En complément, le juge utilise la méthode du faisceau d’indices pour vérifier que l’administration a vraiment souhaité créer un service public. Ainsi, selon l’arrêt « APREI », une personne morale de droit privé peut être considérée comme exerçant une activité de service public au regard : des conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, des obligations qui lui sont imposées, des mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints. Le juge nous donne alors des critères concrets composant le faisceau d’indices.
Lors d’une autre affaire portée devant le Conseil d’Etat la même année, il était question de savoir si une association qui s’occupait d’un festival de musique gérait une mission de service public. Le juge applique alors la méthode du faisceau d’indices et en conclut que l’’association a été créée par l’État et les collectivités territoriales, qu’elle est gérée par des représentants de l’État et des collectivités territoriales et que les ressources de l’association sont principalement des subventions publiques, il s’agit donc d’une activité de service public (CE 2007, « Commune d’Aix-en-Provence »).
Or, en l’espèce, il est assez étonnant que cette volonté de clarification souhaitée par les juges de la Haute Juridiction Administrative ne se soit pas appliquée au litige. Pareillement, il est assez intéressant de souligner que même dans leur raisonnement, la méthode du faisceau d’indices n’a pas été utilisée dans le cas d’espèce.
Si l’objectif inhérent de cette décision de justice était de compléter la notion de service public afin qu’il soit possible d’identifier et qualifier de service public les activités assurées par des personnes privées, la mise en pratique de ce dispositif s’est heurtée à des contestations.
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B) L’application discutable du « faisceau d’indices »
Le contrôle public comme critère d’identification de service public n’est pas explicitement mentionné par l’arrêt susmentionné à de nombreuses reprises. Le juge, après l’intérêt général (ou public), utilise la méthode du faisceau d’indices, qui permet de déterminer la volonté de l’Administration, quant à la qualification ou pas, de service public. Si le juge fait référence aux conditions de création d’organisation et a fortiori de son fonctionnement, cela n’est pas le seul outil mis en place par le juge puisqu’il aborde également les obligations imposées à l’organisme et les mesures prises afin de vérifier que les objectifs qui lui ont été confiés soient respectés. À partir de cette constatation, deux analyses peuvent être faites. D’une part, si le juge continue de rechercher l’intérêt général et le contrôle public afin de définir le service public dans un intérêt pédagogique, le juge ne fait pas seulement référence au contrôle public, mais en dégage ce que doit être sa signification.
[COMMENTAIRE] Arrêt sur la notion de service public
D’autre part, à côté du critère d’intérêt général, le juge administratif semble en créer des nouveaux. Ces nouveaux critères ou plus précisément, ces nouveaux sous-critères formeraient donc à eux tous, un nouveau critère : celui de « l’investiture donné par la personne publique à l'exécution d'une mission de service public » comme le souligne si justement Maitre Laure-Alice Bouvier, avocat, docteur en droit et ancien professeur de droit public et privé à l’Université Paris 2, Panthéon-Assas. Il apparait donc difficile de trancher définitivement qu’elle est la juste interprétation de ces deux hypothèses.
Ainsi, l’application de la méthode du faisceau d’indices est discutable voire controversée, comme le souligne Claudie Boiteau, professeur à l’Université de Poitiers, dès lors que la méthode du faisceau d’indices est retenue par le juge administratif et qu’en conséquence, il est implicitement admis que « ni la remise de prérogatives de puissance publique ni l'existence d'obligations ne constituent des éléments indispensables, à quoi bon maintenir deux critères d'identification jurisprudentielle du service public ? Plus encore, ces deux critères n'entraînent-ils pas deux définitions contradictoires du service public ? L'une conduisant à considérer qu'il n'y a de service public que si le gestionnaire privé de cette activité bénéficie de prérogatives de puissance publique, l'autre, considérant que le service public est une activité d'intérêt général soumise à un certain degré de contrôle d'une personne publique. » Si cette contradiction n’est apparente qu’à la relecture de la jurisprudence « Narcy » puisqu’elle apparait « comme n'exprimant pas obligatoirement l'exigence de prérogatives de puissance publique », il est toutefois opportun de s’interroger afin de savoir si une réécriture du critère n’aurait-il pas été plus judicieuse afin de rendre toute la cohérence de la méthode d'identification du service public.
Toutefois, quelle que soit l'interprétation retenue par le juge administratif, l'idée que nous devons retenir est qu’il faut une présence publique, un rattachement à celle-ci pour qu'une activité donnée soit qualifiée de service public. Si la personne publique n'assure pas elle-même la mission, elle doit au moins l’assumer.
Orlane Milan
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